El pasado 27 de agosto, el Poder Ejecutivo depositó en el Senado un anteproyecto de reforma a la Ley General de Alianzas Público-Privadas. Con ello vuelve a ponerse sobre la mesa una discusión que lleva años acompañando el desarrollo de las APP en el país. Durante mucho tiempo, buena parte de la explicación de por qué hemos tenido pocos proyectos bajo esta modalidad se ha concentrado en los plazos y en la complejidad de los procesos. Este es un problema real y tiene sentido que la reforma procure corregirlo. Pero no es el único aspecto que deberíamos mirar. También importa cómo identificamos los proyectos, cómo los estructuramos y con qué nivel de madurez llegan al mercado. Y, precisamente respecto de esos temas, el anteproyecto contiene algunos de sus cambios más interesantes.
Uno de los que más me llama la atención es el mayor énfasis que se pone en la preparación de los proyectos. El nuevo texto no se limita a recortar plazos y procurar procedimientos más ágiles. También fortalece el papel de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas en el diseño y estructuración de iniciativas públicas, amplía el acompañamiento a las instituciones responsables de cada sector y crea un fondo especializado para financiar la preparación de proyectos. Es decir, la reforma no solo intenta que los proyectos avancen más rápido una vez dentro del sistema, sino también mejorar las condiciones en las que esos proyectos son identificados y preparados.
Ese mayor énfasis en la preparación tampoco parte de cero. La Ley 47-20 ya incorporó principios como el análisis de valor por dinero, la responsabilidad fiscal y la adecuada distribución de riesgos, todos vinculados a una idea que no deberíamos perder de vista. Una APP no es un fin en sí mismo. Es una de las distintas herramientas de contratación y desarrollo de infraestructura con las que cuenta el Estado para atender una necesidad pública. Como cualquier herramienta, tiene sentido cuando se utiliza para el problema adecuado.
Antes de optar por una APP, por tanto, debemos poder determinar si esa modalidad realmente genera más valor que las demás alternativas disponibles. No todo proyecto necesita inversión privada y no todo proyecto que pueda estructurarse como APP necesariamente debería serlo. Que las APP hayan ganado espacio en la conversación internacional o que puedan parecer un mecanismo más novedoso o sofisticado no las convierte en la respuesta correcta para todo. Hay proyectos cuya naturaleza, fuente de ingresos, distribución de riesgos o nivel de incertidumbre sencillamente no encaja bien con este tipo de esquema contractual. La pregunta no es cómo hacer más APP o cómo atraer más capital privado. La pregunta es cuál es la mejor forma de atender una determinada necesidad pública.
De ahí la importancia de todo el trabajo que ocurre antes de abrir un proceso competitivo. Para que un proyecto tenga sentido como APP no basta con que resulte atractivo para el mercado o que pueda conseguir financiamiento. También debe estar bien justificado desde el punto de vista público. Hay que identificar la necesidad que se quiere atender, estudiar las alternativas disponibles y determinar si esta modalidad ofrece una mejor solución. Solo después de responder razonablemente esas preguntas tiene sentido profundizar en la estructuración técnica, económica, jurídica y financiera del proyecto y definir cómo deben distribuirse sus riesgos.
Esta forma de analizar los proyectos tiene otra consecuencia importante. Un buen proceso de preparación también debe permitir concluir que una iniciativa no debe continuar como APP. No todo proyecto que entra en evaluación tiene que terminar en una licitación. Si los estudios muestran que otra modalidad permite obtener un mejor resultado, detenerlo, reformularlo o desarrollarlo bajo otro esquema no significa que el proceso haya fallado. Al contrario, una de las funciones de un buen sistema de selección es precisamente evitar que lleguen al mercado proyectos que no superan una evaluación adecuada.
En ese contexto me parece especialmente relevante la creación del Fondo Especializado para la Preparación de Proyectos de APP. Hay una realidad bastante simple detrás de esta medida. Antes de financiar infraestructura hay que financiar la preparación de los proyectos. Un estudio de demanda, una evaluación ambiental, los estudios de ingeniería, el análisis económico y financiero o una adecuada identificación de riesgos cuestan dinero y requieren tiempo. Sin ese trabajo podemos hacer más corto un procedimiento, pero eso no significa necesariamente que tendremos un proyecto mejor estructurado o más financiable.
Naturalmente, ninguna de estas disposiciones garantiza por sí sola una mejor preparación de los proyectos. Para eso harán falta capacidad técnica, recursos, coordinación entre las instituciones y disciplina para seleccionar y priorizar iniciativas. Pero contar con un marco que facilite ese trabajo es un punto de partida importante.
También conviene recordar que preparar un proyecto no consiste únicamente en calcular cuánto costará construirlo. La infraestructura que se construye hoy tendrá que operarse y mantenerse durante muchos años. Una decisión que reduzca el costo inicial puede terminar aumentando considerablemente los costos de operación o mantenimiento durante la vida del activo. Una de las ventajas que puede ofrecer una APP, cuando está bien estructurada, es precisamente permitir que esas decisiones se analicen con una visión de más largo plazo.
Algo parecido ocurre con los riesgos. La Ley 47-20 ya partía de un principio correcto al disponer que estos deben asignarse a la parte que esté en mejores condiciones de administrarlos. El nuevo texto desarrolla este aspecto con mayor nivel de detalle. Pero transferir más riesgos al privado no significa necesariamente hacer una mejor APP. Cada riesgo que se transfiere tiene un precio. Lo importante es determinar quién puede gestionarlo mejor y a qué costo.
Todo esto conduce a una misma conclusión. La calidad de una APP no depende únicamente de que el proceso competitivo esté bien diseñado o de que la adjudicación se produzca rápidamente. Para llegar a ese punto primero tiene que existir un buen proyecto. Podemos reducir trámites, acortar plazos y mejorar los procedimientos, y sería positivo hacerlo. Pero ninguna de esas medidas sustituye una adecuada selección y preparación.
Tampoco existe una contradicción necesaria entre hacer ese trabajo con rigor y tener procesos más ágiles. De hecho, un proyecto que llega al proceso con buenos estudios, una estructura financiera clara, los riesgos correctamente identificados y las principales decisiones ya tomadas debería encontrar menos obstáculos durante su estructuración y adjudicación.
Visto desde esa perspectiva, mi valoración de estos aspectos del anteproyecto es positiva. El mayor papel que se atribuye a la DGAPP en la preparación y estructuración de proyectos, la creación de un fondo especializado para financiar esa preparación y el tratamiento más detallado de la distribución de riesgos apuntan, a mi juicio, en la dirección correcta.
Por eso, sería un error medir el éxito del nuevo régimen únicamente por la reducción de los plazos. Acortarlos ciertamente importa y puede contribuir al desarrollo de más proyectos. Pero si al mismo tiempo no mejoramos la forma en que esos proyectos son identificados, evaluados y estructurados, habremos resuelto solo una parte del problema.
Ahí debería estar uno de los principales criterios para medir el éxito de la reforma. No solamente en cuánto tiempo toma adjudicar una APP, sino en la calidad de las decisiones que toma el Estado antes de llegar a esa adjudicación.
Acerca del Autor
Wilson Martínez es abogado y consultor especializado en inversión y financiamiento de infraestructura, alianzas público-privadas, negocios fiduciarios y derecho corporativo. Es socio fundador y gerente de Legist Consulting Group, y su trayectoria profesional combina experiencia en los sectores público y privado, incluyendo funciones en la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo y en firmas dedicadas a asuntos corporativos, regulatorios y de infraestructura. Es licenciado en Derecho summa cum laude y posee una maestría en Derecho de los Negocios Corporativos por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra. Como becario Chevening cursó el MSc Infrastructure Investment and Finance en University College London (UCL). Su práctica se concentra en proyectos de infraestructura y capital, financiamiento, fideicomisos, contratación pública, inversión extranjera y asuntos corporativos y regulatorios. También se desempeña como docente en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), en materias vinculadas al derecho empresarial y áreas afines
