No todas las exenciones de impuestos podrían ser consideradas gastos tributarios, ni todos los gastos tributarios se traducen en recaudaciones de impuestos
Edgar Morales
Los gastos tributarios son los impuestos que el Estado deja de percibir producto de los tratamientos diferenciados otorgados a determinados contribuyentes o actividades. Por tanto, se podría inferir que, si queremos un sistema tributario equitativo y aumentar la recaudación, simplemente deberían ser eliminados estos tratamientos diferenciados. Sin embargo, para entender el concepto de gastos tributarios y sus implicaciones debemos tomar en cuenta los dos elementos que lo componen: el sistema tributario de referencia y la forma de medición.
El sistema tributario de referencia es el punto de partida para determinar qué es un tratamiento diferenciado y los países pueden definirlo de tres formas distintas: 1) definición conceptual, que compara su sistema tributario con un sistema tributario ideal, basado en el deber ser o en las mejores prácticas; 2) definición legal, que compara el régimen tributario general con los tratamientos diferenciados respecto a este; y 3) definición de subsidio análogo, que es considerar gastos tributarios solo a aquellos que claramente pueden ser sustituidos por un subsidio del gobierno.
En cuanto a la forma de medirlos, también puede efectuarse de tres formas distintas: 1) ingresos dejados de recaudar; 2) ingresos adicionales; y 3) como gasto directo equivalente. El primer método no considera el comportamiento de las personas en caso de que sea eliminado el tratamiento diferenciado; mientras que el segundo método sí toma en cuenta este comportamiento. De su lado, el tercer método se calcula como el subsidio que tendría que dar el gobierno para mantener el ingreso disponible de las personas.
En la práctica, a partir de los criterios anteriores, cada país determina sus propios procedimientos para identificar y calcular los gastos tributarios. Por este motivo, no resulta completamente adecuado realizar comparaciones directas entre las estimaciones de las diferentes jurisdicciones.
En este contexto, para el caso de República Dominicana los gastos tributarios se miden partiendo de un sistema tributario de referencia conceptual o ideal que al compararlo con el régimen aplicado da como resultado la identificación de exoneraciones e incentivos tributarios contenidas tanto en el régimen tributario general como en leyes de incentivos tributarios. El caso más palpable son las exenciones generales de ITBIS que, aunque están contenidas en el Código Tributario, se consideran un gasto tributario. Por otro lado, los tratamientos diferenciados del Impuesto sobre la Renta producto de aplicar el Régimen Simplificado de Tributación o el mínimo exento a las personas naturales, se consideran parte del régimen tributario de referencia.
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En cuanto al método de medición, en el país se utiliza el criterio del ingreso dejado de recaudar, que sobreestima el efecto potencial recaudatorio, al no tomar en cuenta el comportamiento de las personas en caso de que se elimine el incentivo, es decir, los niveles de incumplimiento y los cambios de conducta ante un cambio de política.
Tomando en consideración estos elementos, el Ministerio de Hacienda estima anualmente unos gastos tributarios que oscilan entre 4.5% y 4.8% del PIB, partiendo de los tratamientos diferenciados respecto al régimen tributario de referencia contenidos en el Código Tributario y en unas 54 legislaciones identificadas que disponen exenciones o crean regímenes de incentivos fiscales.
La identificación y medición de los gastos tributarios es una buena práctica que ha sido impulsada por los organismos internacionales en los últimos 40 años y que inició en Estados Unidos y Alemania a finales de la década de 1960 como un ejercicio de transparencia del Presupuesto del Estado. En el país su medición inició en el año 2008 y forma parte de los documentos que acompañan al Presupuesto General del Estado, conforme lo dispone la Ley 423-06 Orgánica del Presupuesto del Sector Público, aprobada en el marco de las leyes que modernizaron la Hacienda Pública.
La medición e identificación de los gastos tributarios ha sido el primer paso para mejorar las políticas públicas en torno a las exenciones e incentivos tributarios, permitiendo evaluar su efectividad, a través de los análisis costo-beneficio, o implementando mecanismos de control, como las autorizaciones previas a su aprovechamiento o los mecanismos de pago y devolución.
Está claro que en una evaluación del sistema tributario dominicano debemos considerar una revisión de los gastos tributarios; no obstante, su eliminación no siempre será socialmente deseable o eficiente y esta no se traducirá de manera automática en recaudación equivalente al monto estimado dejado de recaudar.
