El Proyecto de Ley de Modernización Fiscal parecía una reforma tributaria atinada, que ampliaba la base imponible, eliminaba gastos tributarios y permitía alcanzar una mayor equidad tributaria. Pero como dice el refrán: “el diablo está en los detalles”. Y es que a pesar de que existe bastante consenso de que hay que aumentar las recaudaciones del Gobierno, cuando se analizaba en detalle el Proyecto, se evidenciaban múltiples debilidades que llevaron eventualmente a su retiro del Congreso. Veamos algunas.
- Aumentaba los impuestos de todas las manifestaciones de capacidad de pago de las personas
Desde el punto de vista económico, los impuestos, sin importar su tipo, recaen sobre las manifestaciones de capacidad de pago: ingreso, consumo o patrimonio. Una correcta política tributaria busca gravar de manera equilibrada todas las manifestaciones de pago.
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El proyecto no tomaba en consideración el efecto que tendría sobre el ingreso disponible de las personas el aumentar al mismo tiempo: i) los impuestos al consumo (ITBIS, impuestos selectivos, marbete vehículos); ii) a la renta (tasa y no deducción gastos educativos); iii) al ahorro (los intereses); y, iv) al patrimonio (con el IPI).
- El intento de progresividad fue limitado, de hecho, fue percibida como regresiva.
Si bien era probable que la reforma no la iban a pagar los más pobres, máxime si se establecían mecanismos de compensación, la percepción era que los más ricos tampoco la pagaban. Lo que sí era probable es que la clase media iba a ser la más afectada, la brecha entre ésta y los más ricos iba a aumentar.
- No simplificaba el régimen tributario. Todo lo contrario, lo hacía más complejo.
El cumplimiento tributario debe ser fácil y las normativas objetivas y claras. El proyecto de reforma apuntaba en la dirección contraria. Por un lado, obligaba a los asalariados a presentar declaración jurada del impuesto sobre la renta, eliminando el mecanismo de liquidación del impuesto a través del empleador, conocido como PAYE (Pay As You Earn), ampliamente utilizado en el mundo y de probada efectividad.
Por otro, varios criterios y condiciones se definirían posteriormente de manera administrativa para aplicar rentas presuntas, retenciones, percepciones, deducciones, anticipos o aplicación del régimen simplificado.
- Hacía un análisis simplista de los gastos tributarios.
El proyecto de ley apuntaba a reducir los gastos tributarios identificados en el informe que se anexa cada año al Presupuesto General del Estado. No obstante, no distinguía entre incentivos bien y mal diseñados. Consideraba que todos los incentivos eran redundantes y, por tanto, su eliminación no afectaría las decisiones de los agentes económicos.
- Entendió que el cambio de ITBIS a IVA era solo cosmético.
El ITBIS es un impuesto tipo IVA por lo que financieramente funcionan igual, se aplican sobre el valor agregado. Pero el cambio de nombre implicaba un cambio en el alcance del impuesto que no fue advertido por el Ministerio de Hacienda, ocasionando que bienes que actualmente no están sujetos del impuesto pasaran a estarlo.
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- Desconocía los principios de fiscalidad internacional e inobservaba los compromisos del país en esa materia.
La potestad tributaria de un país no es absoluta dado que coexiste con la soberanía de otras naciones. Este es el fundamento de la fiscalidad internacional. El proyecto de ley no tomaba en cuenta los acuerdos internacionales en el marco de los planes de acción BEPS del que República Dominicana es miembro.
Para el impuesto sobre la renta, se ha definido la forma legal de implementar el impuesto mínimo global como un impuesto complementario al de renta y no como parte de este. Ya países de Europa y Asia lo establecieron. La recién aprobada ley en España hubiese sido un buen punto de partida. En cuanto al IVA sobre servicios digitales, también ya hay bastantes normativas y experiencia internacional para su aplicación. Ninguna de éstas parece que fueron estudiadas.
- Insistió en aplicar impuestos selectivos al consumo.
República Dominicana es el país de la región con mayor peso de los impuestos selectivos en el total de impuestos que recauda. Insistir en gravarlos es aumentar la brecha para el incumplimiento. Además, establecer un impuesto por el contenido de azúcar iba a ser un reto de gestión y control; y gravar los cigarrillos electrónicos con tasa de 75% implicaba aplicar una tasa efectiva superior al 150%, lo que evidentemente era abusivo e inequitativo.
- No puede haber una modernización tributaria sin mejorar los procedimientos tributarios.
Insistir en una reforma tributaria sin un marco legal claro y objetivo para su aplicación era otro error. Está claro que el Título I del código tributario sobre normas y procedimientos está obsoleto e incompleto. Para la administración del sistema tributario se ha hecho necesario emitir normas generales, resoluciones o criterios administrativos que deberían estar plasmados en la ley.
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- Presentaba debilidades evidentes de técnica legislativa.
En sentido general, el proyecto de ley adolecía de un criterio de organización, incurría en errores conceptuales, faltaban elementos constitutivos de los nuevos impuestos y no tomaba en consideración las disposiciones existentes en las leyes que modificaba parcialmente; o de otras normativas de menor rango que están relacionadas con las medidas tomadas.
- Subestimó la economía política de un proceso de reforma tributaria.
En economía pública existe la figura del “dictador benevolente”, aquel que toma las mejores decisiones para la población en representación de ésta, como forma de maximizar el bienestar social. Esto es solo teoría.
En la práctica las reformas deben ser el resultado de un concurso de visiones que representen la voluntad de la mayoría. A este proyecto de modernización fiscal le faltó consenso. Aunque no era una garantía para su aprobación, el resultado final hubiese tenido mayor representación.
