Hacia una fumata blanca: reflexiones sobre cómo rediseñar el ecosistema fiscal dominicano
El ecléctico ensayista H. L. Mencken solía advertir contra las soluciones simplistas a cuestiones complicadas, señalaba: “Para cada problema complejo, existe siempre una respuesta clara, simple… y equivocada”. Esta observación cobra especial relevancia, tras el abrupto retiro del proyecto de reforma fiscal —uno de los desafíos más complejos en el ámbito de las políticas públicas—, que hoy nos deja con serias interrogantes sobre la dirección futura de la economía dominicana.
Ante este panorama, resulta crucial cuestionarnos si realmente la necesitábamos, cómo debería diseñarse la próxima reforma, y qué pasos son necesarios para reconstruir la confianza entre la ciudadanía y las autoridades, con tal de asegurar una implementación exitosa, alineada con los objetivos de desarrollo de largo plazo y unas finanzas públicas sostenibles.
¿Es necesaria la reforma fiscal?
Históricamente, en RD, las reformas fiscales de mayor alcance —exceptuando el paquete tributario de 2013— han sido respuestas a crisis macroeconómicas severas, como las de 1985, 1990 y 2003. Sin embargo, el contexto actual difiere radicalmente de esos períodos de turbulencia. Contrario a épocas anteriores hoy disfrutamos de una prolongada estabilidad macroeconómica.
Según proyecciones del FMI, se espera que al cierre de 2024 y durante los próximos cinco años, seamos la economía de mayor crecimiento en Latinoamérica, en un entorno de inflación baja y estable. Además, por tercer año consecutivo, indicadores clave como ingresos por turismo, remesas, exportaciones de zonas francas y la inversión extranjera directa, alcanzarán cifras récord y continuarán consolidándose.
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Los niveles de pobreza general y extrema son los más bajos en dos décadas, y el indicador de riesgo país aún permanece en mínimos históricos. Todo ello en un clima de paz social y estabilidad política, características ausentes en otras latitudes de la región. Desde el punto de vista macro, si nuestra economía fuera un paciente en un chequeo médico, el doctor confirmaría que el corazón, el hígado, los pulmones y los riñones están en perfecto estado.
No obstante, junto a este diagnóstico subyace un serio talón de Aquiles, de naturaleza fiscal, que amenaza con desestabilizar nuestro futuro económico: tres décadas de déficits fiscales recurrentes han llevado a un incremento sostenido en la deuda pública, culminando en la mayor carga de interés —respecto a los ingresos fiscales— de la región.
A estos problemas se agregan niveles históricamente bajos de inversión pública, ingresos fiscales insuficientes para cubrir el gasto corriente, y una deuda cuasi-fiscal del banco central in crescendo —comparable a un reactor nuclear que requiere enfriamiento continuo—, factores todos que comprometen nuestro desarrollo a largo plazo.
Volviendo a la analogía médica: nuestros órganos vitales funcionan perfectamente, pero presentamos ‘colesterol alto’. Este problema no constituye una emergencia hoy, pero de no tratarse a tiempo, arriesgamos que eventualmente se obstruyan las arterias de la economía. En ese sentido, la reforma fiscal no es más que el médico prescribiéndonos, de forma preventiva, ejercicio y dieta. De modo que sí es necesaria, y la urgencia, el alcance y el tamaño de la misma sólo aumentarán a medida que sigamos postergándola.
¿Cómo debería diseñarse la próxima reforma?
Esto equivale a preguntarnos cuál es el régimen nutricional y la rutina de ejercicios que necesitamos. En el caso de una reforma fiscal, la calidad de su contenido está intrínsecamente ligada al proceso de su formulación, y la experiencia reciente demuestra que haber optado por un enfoque hermético y poco participativo en su elaboración, no sólo pudo haber comprometido su efectividad, sino que la expuso a un elevado e innecesario riesgo de fracaso.
Eventualmente se reanudará el debate sobre la reforma que el país requiere. Cuando eso ocurra, es imprescindible que nuestras autoridades reconozcan que la inclusión de una amplia gama de perspectivas —desde asesores especializados hasta académicos, representantes del sector privado y voces de la ciudadanía— no es sólo deseable, sino esencial para garantizar la efectividad, sostenibilidad y legitimidad de la misma ante los sectores afectados.
Para minimizar los riesgos de ejecución, sugerimos adoptar un enfoque estructurado, similar a una partitura, que guíe de manera precisa y armónica cada etapa de su diseño. En ese sentido, recomendamos algunas acciones prioritarias:
1) Mapeo de actores clave y formación de ‘Dream Team’ multidisciplinario. Dado que la reforma redistribuirá recursos entre hogares de distintos estratos sociales y sectores en varios estadios de desarrollo, es crítico iniciar con una cartografía precisa de los actores relevantes que serán impactados. Este mapeo inicial permitirá al equipo técnico comprender y evaluar los impactos potenciales en diversos grupos, asegurando que las decisiones sobre la reforma estén informadas por una visión detallada de las necesidades y perspectivas de estos sectores. Posteriormente, la formación de un equipo élite multidisciplinario será crucial, dividido en dos grupos principales: uno de política tributaria, liderado por el Ministerio de Hacienda, que abordará el qué, quién, cómo, cuánto y cuándo de la reforma; y otro de administración tributaria, bajo la dirección de la DGII, responsable de asegurar la viabilidad práctica de las medidas propuestas.
Los integrantes de ambos equipos incluirán expertos de categoría mundial y especialistas locales en áreas tan importantes como optimización del gasto, políticas tributarias sectoriales, incumplimiento tributario, tributación al consumo y la renta, desigualdad y pobreza, entre otros, incorporando a los asesores y autoridades gubernamentales pertinentes de cada sector afectado, asegurando que las decisiones estén respaldadas por las mejores prácticas internacionales y de un entendimiento profundo y meticuloso del espectro de potenciales impactos.
2) Integración de lecciones históricas. Una vez formado el “dream team”, será fundamental examinar las experiencias de reformas fiscales exitosas y fallidas en la región, así como en nuestra propia historia. Organizar una cumbre donde ex presidentes y/o ministros de hacienda relaten sus experiencias, destacando las estrategias que funcionaron y, más importante aún, las trampas a evitar, agregaría una perspectiva valiosa y contribuiría en el diseño de una reforma fiscal ajustada a las especificidades y necesidades de la quisqueya moderna.
3) Desarrollo de un Instrumental Modelístico para el análisis de impacto. En el ‘arte y la ciencia’ de la reforma, este paso corresponde a ‘la ciencia’. Dado que emergerán divergencias ideológicas sobre cómo mejor redistribuir los recursos, es primordial contar con modelos cuantitativos avanzados que permitan arbitrar entre visiones contrapuestas. Decidir entre una propuesta como “aumentar la base imponible y reducir la tasa del ITBIS” vs. “eliminar todos los incentivos fiscales a sectores estratégicos”, requiere de un riguroso escrutinio que analice su impacto en variables macro como el PIB, el empleo, la inflación, las tasas de interés y el tipo de cambio, además de aspectos macro-fiscales como efectos en recaudaciones, la carga de intereses, el déficit y la deuda pública, extendiéndose a evaluaciones sectoriales y socio-demográficas, incluyendo el impacto en la pobreza, desigualdad y la distribución de ingreso y gasto de hogares de distintos estratos sociales. Esto permitirá una integración o descarte de las propuestas basado en evidencia, un enfoque que no sólo promueve decisiones informadas y equilibradas, sino que, complementado con una divulgación de las metodologías y los resultados de estos modelos, se demuestra un compromiso con la transparencia y la honestidad intelectual, contribuyendo a consolidar la legitimidad social de la reforma.
4) Evaluación de competencias y fortalecimiento de la administración tributaria. De nada sirve que nuestro ‘dream team’ de ‘arquitectos fiscales’ diseñe una reforma impecable si carecemos de ‘ingenieros tributarios’ capacitados para implementarla. Es vital realizar una evaluación temprana de las brechas en recursos técnicos, tecnológicos y humanos, especialmente en la DGII dado su rol protagónico en las recaudaciones. Es imperativo desarrollar un plan concreto para susbsanar las deficiencias, si las hubiere, rápidamente.
Para ello, las autoridades se beneficiarían de acuerdos de asistencia técnica con entidades como el Internal Revenue Service (IRS) americano o el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). La reforma representa una oportunidad de oro para profesionalizar y modernizar de manera definitiva la administración tributaria, superando los ciclos de avances y retrocesos que han impedido una lucha efectiva contra la evasión fiscal y mantienen innecesarios costos burocráticos en una economía que aspira a desarrollarse. La reconocida trayectoria del Banco Central en las últimas dos décadas ha demostrado las ventajas de un enfoque despolitizado y centrado en el desarrollo continuo del talento humano de alta calidad, un estándar al que debería aspirar la DGII —y el resto de las instituciones del estado—, asegurando así que los beneficios de la reforma perduren en el tiempo.
¿Cómo mejoraría esta partitura el diseño futuro de la reforma?
Primero, al implementar un mapa de actores clave desde el inicio permitiría evitar tácticas aislacionistas y abordaría la complejidad de los sectores impactados —desde hogares de distintos estratos hasta sectores estratégicos como zonas francas, industrias culturales, el ecosistema inmobiliario, comercio, turismo y finanzas, incluyendo la comunidad de inversionistas internacionales. Esta herramienta facilitaría la formación de un equipo élite que no solo se dedicaría a profundizar en cada área relevante de tributación, sino también a identificar oportunidades para optimizar el gasto público, integrando así una diversidad de visiones y perspectivas enriquecedoras.
Una vez activado el ‘dream team’, el equipo macro calcularía el tamaño de la reforma necesario para mejorar los indicadores de sostenibilidad fiscal —reducir el ‘colesterol’—, cumplir con las expectativas de los inversionistas globales y avanzar hacia el objetivo de convertirnos en una nación desarrollada en la próxima década. Actualmente, este ajuste se estima entre 3% y 4% del PIB, mucho mayor que el 1.5% propuesto por las autoridades, subrayando que el régimen de ‘ejercicios y dieta’ propuesto previamente era insuficiente para resolver nuestro ‘problema de salud’ a largo plazo.
Tomando en cuenta las lecciones históricas y el tamaño del ajuste —similar al implementado de choque durante la reforma de los 90s—, el equipo evaluaría el ritmo de implementación adecuado, considerando los beneficios de una secuencia gradual, a través de varios años, que atenúe los impactos negativos.
Posteriormente, se analizaría cuidadosamente la distribución óptima de la reforma, evaluando casos de éxito y fracaso en otros países, incluido el nuestro. Esta revisión histórica buscaría equilibrar los aportes fiscales entre los hogares y el sector empresarial, incorporando el aprendizaje de la propuesta anterior que intentaba distribuir la carga fiscal en un 80% a los hogares y 20% a las empresas, un enfoque que en años recientes ha probado ser problemático en varios países avanzados y de Latinoamérica.
Con relación a la carga sectorial, especialmente la de sectores acogidos a regímenes de incentivos, se establecerían grupos de trabajo liderados por el Ministerio de Hacienda e integrados por expertos globales en la materia, junto a los mejores talentos locales. Por ejemplo, ante una propuesta de eliminación total de exenciones en algún sector específico, este equipo colaboraría estrechamente con el equipo técnico del ministerio relevante, evaluando meticulosamente los potenciales impactos de la propuesta, asegurando una comprensión completa y objetiva de los méritos de la iniciativa y los desafíos vinculados a su implementación.
Un equipo de esta naturaleza habría demostrado que el estadio de desarrollo de la industria varía considerablemente a lo largo de la geografía nacional, requiriendo un enfoque que se ajuste a las características únicas de cada región y de los servicios ofrecidos. Por tanto, implementar un sistema de incentivos diferenciado, posiblemente vinculado a metas concretas de atracción de inversiones y/o generación de empleos formales, podría haber equilibrado la necesidad de incrementar la contribución fiscal del sector en cuestión con la de fomentar su desarrollo continuo, evitando la eliminación indiscriminada de los incentivos existentes.
En cuanto a la carga de los hogares, y reconociendo la importancia crítica de maximizar la precisión de las simulaciones macro, sectoriales y socio-demográficas, el ‘dream team’ propondría al Ministerio de Hacienda coordinar con el Banco Central la actualización inmediata de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH). Desactualizada desde 2018 y basada en patrones de gasto pre-pandémicos, la renovación de este insumo clave de las simulaciones es imperativa para asegurar que las métricas de impacto de las diversas propuestas reflejen fielmente la realidad socioeconómica vigente, especialmente en lo que concierne al gasto de los hogares a través de los distintos niveles de ingreso.
Ocupando herramientas de simulación avanzadas, el ‘dream team’ evaluaría rigurosamente el impacto de cada propuesta en los hogares, enfocándose en pobreza y desigualdad. En el caso de la reforma propuesta, un análisis detallado habría revelado que, en ausencia de un esquema de compensación, el número de hogares pobres hubiese aumentado en al menos 80,000, afectando alrededor de 185,000 personas, equivalente al 75% del incremento observado en la pandemia.
La mitigación de los efectos adversos en la totalidad de hogares pobres habría requerido un paquete de alrededor de US$250 millones anuales, o el 0.2% del PIB—más del doble del monto previamente anunciado por las autoridades, evidenciando la necesidad de evaluaciones precisas para proteger el poder adquisitivo de los más vulnerables.
Sí bien el enfoque anterior contribuirá a minimizar los riesgos de ejecución, mirando hacia el futuro, debemos reconocer que la credibilidad del gobierno en torno a su capacidad de implementar reformas se se vio comprometida con el retiro definitivo del proyecto. Superar este desafío exige reforzar la confianza no sólo con la sociedad civil y el sector empresarial, sino también con la clase política y la comunidad global de inversionistas.
¿Cómo restablecer la confianza en futuras reformas?
Este tema es tan crucial y oportuno que, la semana pasada, el FMI dedicó un capítulo completo a explorar la aceptabilidad social de las reformas estructurales durante la publicación de su informe semestral de perspectivas globales. El reporte destacó que el puente que une la ciudadanía con el gobierno se fortalece en la medida que el gobierno comunica claramente los beneficios de las reformas, fomenta el involucramiento ciudadano durante su diseño y adopta medidas creíbles de mitigación para lo grupos perjudicados.
En su estudio, el FMI señala que las principales barreras sociales al apoyo incluyen cuestionamientos sobre la necesidad de las reformas, dudas sobre sus efectos en el bienestar común y preocupaciones sobre su impacto en la equidad y distribución. Por tanto, es esencial alejarse de un mero ejercicio promocional de la reforma y profundizar sobre las causas de la resistencia y el rechazo de la ciudadanía en nuestro país.
Siguiendo estos lineamientos, una medida concreta que se podría incorporar a la partitura de reforma previamente recomendada: la integración temprana de un equipo de comunicación especializado. Este equipo comenzaría con encuestas para identificar las principales causas de rechazo a la reforma provenientes de la ciudadanía y el sector empresarial. Basándose en estos hallazgos, el equipo desarrollaría una estrategia de comunicación multidimensional que aborde los puntos críticos de resistencia.
Dicha estrategia incluiría promover la profesionalización del proceso de reforma, destacar el calibre de los expertos involucrados, publicar las metodologías y resultados de los modelos utilizados y detallar los esquemas de compensación dirigidos a grupos vulnerables, invitando al escrutinio público con el fin de reforzar la credibilidad de las propuestas resultantes. El objetivo es que la comunidad no sólo esté informada, sino también convencida de los beneficios de la reforma y la calidad de su proceso de formulación, alertada de los riesgos inherentes a la misma y persuadida de las estrategias del gobierno para mitigarlos.
Este esquema quedaría incompleto sin la reactivación de espacios de diálogo como el Consejo Económico y Social (CES), concebido constitucionalmente para fomentar un intercambio abierto entre representantes de la ciudadanía, del sector empresarial y la clase política, en busca de alinear las expectativas de la sociedad con los objetivos de desarrollo propuestos por las autoridades, asegurando un uso transparente y efectivo de los recursos redistribuidos por la reforma.
Aunque una reforma fiscal bien diseñada y socialmente validada es decisiva para avanzar hacia un desarrollo sostenible, por sí sola no es suficiente. Debe entenderse como una pieza clave del complejo rompecabezas que constituye el desarrollo nacional en sentido amplio, el cual incluye reformas paralelas a la seguridad social, el mercado laboral y, la más importante de todas, el sistema educativo.
Distinto a los problemas típicos de la gestión empresarial, los desafíos en ciencias sociales y, en particular, en políticas públicas, a veces son tan intelectualmente complejos que, tal como nos advirtió Mencken, no admiten soluciones simplistas. El diseño e implementación de una reforma fiscal es un ejemplo clásico de ello.
Si bien el retiro de la reforma fue aplaudido al unísono, no olvidemos que nuestro problema estructural aún no está resuelto —‘nuestro colesterol sigue alto’. En ese sentido, durante la formulación y puesta en marcha de la próxima reforma, nuestras autoridades harían bien en seguir una partitura armoniosa y precisa. Nuestro pueblo, cuyo oído ya está afinado, espera ansioso que el gobierno retome la batuta, listo para aplaudir la sinfonía de la reforma, si y solo si, un ensemble de los mejores maestros la interpretan al compás adecuado.
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