La informalidad en la República Dominicana es un fenómeno estructural, manteniéndose históricamente superior al 50%, a pesar de que el país ha experimentado uno de los mayores crecimientos económicos de América Latina en los últimos veinte años. Durante este periodo, también ha persistido un bajo nivel de recaudación de impuestos, con una presión tributaria que oscila entre el 12% y el 15% del PIB, situándose entre las más bajas de la región. En consecuencia, aunque República Dominicana registra altas tasas de crecimiento económico, su recaudación impositiva permanece estancada. Ante la sostenida alta informalidad, podría inferirse que este es un factor determinante en la baja recaudación fiscal.
Sin embargo, la informalidad es un fenómeno multidimensional y heterogéneo; mientras que la baja recaudación es un problema multifactorial y donde el impacto de la informalidad es uno de los elementos que la explica, junto a otros factores como las condiciones socioeconómicas de los ciudadanos, al costo de cumplimiento, la aceptación social de los impuestos, la complejidad del sistema, la percepción de riesgos, las exoneraciones de impuestos, entre otros.
Debido a esta correlación entre recaudación de impuestos e informalidad, una de las confusiones más frecuentes es equiparar la informalidad con incumplimiento o evasión tributaria, como generalmente se le denomina. Para explicar esta confusión es necesario analizar ambos conceptos.
El incumplimiento tributario se define como cualquier acción, intencional o no, que genera la eliminación, reducción o aplazamiento de las obligaciones fiscales. Por lo tanto, puede manifestarse como una subdeclaración conforme a las disposiciones legales (elusión) o mediante una conducta deliberada e ilegal (evasión). También, el incumplimiento puede deberse a declaraciones incompletas (subdeclaración) o tardías (morosidad).
En virtud de lo anterior, las distintas formas para medir el incumplimiento tributario se fundamentan en la comparación entre la recaudación potencial del impuesto y la declaración efectiva, proceso conocido como análisis de brechas. Esta metodología, ampliamente utilizada por los organismos internacionales, se basa en la identificación de dos tipos de brechas, la brecha de cumplimiento y la brecha normativa.
La brecha de cumplimiento engloba todas las manifestaciones previamente identificadas en que se presenta dicho incumplimiento. Por su parte, la brecha normativa corresponde a las medidas de política tributaria que reducen, eliminan o difieren el pago de impuestos, denominadas gastos tributarios. Queda claro que, bajo cualquiera de sus formas, el incumplimiento tributario involucra a todas las personas y actividades que participan en la economía, sean formales o no.
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En cuanto al concepto de informalidad, de acuerdo con el reciente estudio del Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM), titulado “Análisis de la Informalidad en la República Dominicana: Una primera aproximación a un fenómeno complejo” —del cual soy coautor junto a Nelissa Aybar—, la informalidad es un proceso diverso que se origina por causas estructurales, institucionales y conductuales. Así, se distinguen tres categorías principales de informalidad: la dual, la romántica y la diabólica.
- La informalidad dual, es aquella que comprende a las personas con baja capacidad productiva que se dedican a actividades económicas de subsistencia, como los vendedores ambulantes.
- La informalidad romántica se asocia a las personas que son potencialmente productivas, pero que la carga fiscal y laboral es superior a sus ingresos, teniendo que mantenerse en la informalidad.
- La informalidad diabólica son las personas cuya capacidad productiva les permite competir con los sectores formales pero que, deliberadamente, deciden mantenerse en la informalidad para no pagar los costos fiscales y laborales asociados a la formalidad.
Como se puede observar, únicamente una de las tres formas de informalidad, la denominada diabólica, equipara la informalidad con el incumplimiento tributario. Esta asociación no resulta aplicable a la informalidad romántica, caracterizada por elevados costos de formalización y baja productividad relativa; así como tampoco incluye la informalidad dual, donde no existe capacidad contributiva y los impuestos no son su principal obstáculo.
En definitiva, hay evasores formales: empresas y profesionales legalmente registrados que eluden o evaden impuestos; e informales no evasores: personas de muy bajos ingresos que, aun si se formalizan no pagarían impuestos, o que no pueden formalizarse porque quedarían fuera del mercado.
Entender y diferenciar el incumplimiento fiscal de la informalidad es un paso importante para poder diseñar políticas públicas que permitan combatir ambos problemas estructurales de la economía.
